Reform oder Systemänderung
Zur Übertragung betriebswirtschaftlicher Steuerungskonzepte auf das Hochschulsystem

In der gegenwärtigen Hochschulreformdebatte spielt die Übertragung betriebswirtschaftlicher Steuerungsmodelle auf den Hochschulbereich eine wesentliche Rolle. Wie verändert sich das Hochschulsystem, wenn ökonomische Kalküle zur handlungsorientierenden Größe werden?

Die Hochschulreformkonzepte bedienen sich seit den 1990er Jahren verstärkt aus dem Fundus ökonomischer Theorie. Das betriebswirtschaftlich inspirierte "neue Steuerungsmodell" zielt wesentlich auf eine Übertragung der Leitungsstrukturen und Steuerungsmedien am Markt operierender Wirtschaftsunternehmen auf das Hochschulsystem.

Mit der Entschließung des 183. Plenums vom 10. November 1997 zur "Organisations- und Leitungsstruktur der Hochschulen" hatte auch die Hochschulrektorenkonferenz der Landesgesetzgebung dieses neue Steuerungsmodell empfohlen. Der bedeutendste konzeptionelle Lieferant war das Zentrum für Hochschulentwicklung (CHE), eine Mitte der 1990er Jahre gegründete gemeinsame Einrichtung der Hochschulrektorenkonferenz und der Bertelsmann-Stiftung. Letztere hatte schon seit Beginn der 1990er Jahre eine Reform der öffentlichen Verwaltung insbesondere auf der kommunalen Ebene nach dem Muster des "new public management" angeregt und gefördert, bevor sie durch die Gründung des CHE das Feld ihrer Reformambitionen auf den Hochschulbereich erweiterte. Mit der Bestellung eines Professors der Betriebswirtschaftslehre zum Leiter waren auch personell die Weichen hinsichtlich der theoretischen Grundlagen, aus denen das Reformkonzept zu entwickeln war, gestellt.

Wesentliche Elemente des neuen Steuerungsmodells sind bereits in mehrere Landeshochschulgesetze aufgenommen worden (Hessen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Bremen). Dem niedersächsischen Gesetzesentwurf zur Hochschulreform liegt ebenfalls dieses Konzept zu Grunde.

Von der normativen zur pekuniären Steuerung Die Übertragung betriebswirtschaftlicher Steuerungskonstrukte setzt tiefgreifende Veränderungen der tradierten Steuerungsstrukturen des Hochschulsystems voraus. Nachdem der Konsens in Bezug auf lebensweltlich verankerte Normen sich weitgehend aufgelöst hat, stehen in der modernen Gesellschaft zur Handlungsorientierung und -koordination im wesentlichen zwei Steuerungsressourcen zur Verfügung: das gesetzte Recht und das Geld. Im Wirtschaftssystem ist das Geld, im staatlichen System das Recht die dominierende Steuerungsressource. In Wirtschaftsunternehmen ressortiert die Dispositionsbefugnis über das Geld in der Leitungshierarchie. Im parlamentarischen Regierungssystem liegt die Rechtsetzungskompetenz grundsätzlich beim Parlament. Zur "Verbetriebswirtschaftlichung" des Hochschulsystems bedarf es mithin einer Gewichtsverlagerung von normativen zu pekuniären Steuerungsmedien und einer "Entparlamentarisierung" des Steuerungssystems zugunsten der Leitungskompetenzen. Da der unmittelbaren Eroberung beider Steuerungsressourcen (Recht und Geld) durch die Exekutive bzw. die Hochschulleitungsebene verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt sind, bleibt nur die Reduktion der (haushalts)rechtlichen Bestimmungen, d.h. normative Deregulierung und Aufhebung der Verwendungszweckbindungen durch die Haushaltsgesetzgebung. Je stärker die Regelung durch Recht reduziert wird, um so bedeutender wird das Geld als Steuerungsressource.

Darüber hinaus bedarf das gesetzte Recht oft der Implementation durch finanzielle Mittel, um im Sinne seiner Regelungsintentionen wirksam werden zu können. Rechtsnormen sind beliebig vermehrbar, die finanziellen Ressourcen nicht. Wer über die knappe Ressource der Finanzen verfügt, bestimmt schließendlich auch weitgehend über die Rechtsverwirklichung, sofern nicht einklagbare subjektive Rechte begründet worden sind. So ist der weit überwiegende Anteil der Haushaltsmittel der Hochschulen insbesondere durch rechtlich gesicherte Vergütungsansprüche des Personals der Hochschulen längerfristig gebunden. (Nach dem neuen Steuerungsmodell soll allerdings auch insoweit eine teilweise "Flexibilisierung" erfolgen.) Hinzu kommt die faktische Bindung von Ressourcen durch die "Betriebskosten" der Hochschulen, so daß der kurzfristig disponible Teil der finanziellen Ressourcen quantitativ relativ gering (zwischen 20 und 10 Prozent) zu veranschlagen ist. Durch die Kummulation dieser "freien" Mittel in bestimmten Bereichen oder Vorhaben können aber durchaus erhebliche Umschichtungseffekte erzielt werden.

Kontraktuale statt normative Steuerung Die von den (haushalts-)rechtlichen Bindungen befreiten Mittel werden nach dem neuen Steuerungsmodell einer Verwendungszweckbindung durch zwischen dem Kultusministerium und der Hochschulleitung sowie letzterer und den Leitern der Subsysteme der Hochschulen zu schließende Verträge unterzogen. Zur Rechtfertigung dieser Organisation der Mittelverwendungsbestimmung werden institutionsökonomische, interessenausgleichslegitimatorische und verantwortungstheoretische Begründungsmuster angeführt. Es wird davon ausgegangen, daß nicht nur die Außenbeziehungen, sondern auch die innerhalb einer Organisation stattfindenden Kommunikationsprozesse auf ökonomische Kalküle zurückgeführt werden können und damit in Vertragsform auszugestalten sind. Die Zweckbindung der Mittel in Vertragsform findet ihre Legitimation darin, daß über den Kontrakt ein fairer Interessenausgleich unter den Beteiligten gewährleistet werde. Die Verortung der Zuständigkeit für den Vertragsabschluß auf der Leitungsebene findet ihre Begründung in der Annahme, daß (nur) dort sachliche Kompetenz vorhanden sei und Verantwortung nur durch individuelle Zuordnung von Verfügungskompetenzen zu gewährleisten sei.

Soweit das Hochschulsystem (noch) als ein öffentliches begriffen wird, liegt das grundlegende Steuerungsproblem darin, die Wissenschaftsfreiheit sowie die Gemeinnützigkeitsanforderungen an Forschung und Lehre in der Balance zu halten. Die Einlösung von Gemeinnützigkeitsanforderungen ist typischerweise mit Restriktionen für die partikulare Interessenverfolgung verbunden. Steuerungsmodelle, die wesentlich auf die handlungsorientierende Kraft ökonomischer Kalküle rekurrieren, können allenfalls zur Optimierung der Befriedigung von Einzelinteressen führen. Daß daraus schließendlich ein Optimum für alle resultiert, ist allenfalls unter realitätsfernen Annahmen auf einer abstrakt theoretischen Ebene nachweisbar. Auf der anderen Seite verliert die Wissenschaftsfreiheit ihren legitimatorischen Kontext zur Gemeinnützigkeit, wenn sie in ökonomischen Kalkülen operationalisiert wird. In den Vorschlägen der DFG "zur Sicherung guter wissenschaftlicher Praxis" ist sehr deutlich aufgezeigt worden, daß die Erosion "der Regeln wissenschaftlicher Professionalität" auf die Handlungsorientierung durch ökonomische Kalküle zurückzuführen ist.

Das "do ut des" im Sinne eines gerechten Interessenausgleiches als Prinzip der Vertragsfreiheit ist ein theoretisches Konstrukt, das nur unter den Bedingungen symmetrischer Machtverteilung in diesem Sinne funktioniert. Die weitgehend von normativen Zweckbindungen durch den Landesgesetzgeber befreiten Haushaltsmittel ressortieren erst einmal bei den Kultusministerien. Die Weitergabe setzt den Abschluß von Zielvereinbarungen zwischen Ministerien und Hochschulen voraus. Da sich die Hochschulen keinen anderen potenten Finanzier aussuchen können, besteht für sie faktisch keine Vertragsfreiheit, sondern ein Kon-trahierungszwang zu den Konditionen der Kultusministerien. Je stärker die normative Deregulierung, um so weitgehender eröffnet sich für die Ministerialbürokratie die Möglichkeit, ihre Vorstellungen durchzusetzen. Entsprechendes gilt im Innenverhältnis der Hochschulen, da die Mittel erst einmal bei der Hochschulleitung ressortieren, die dann in Zielvereinbarung mit den Subsystemen (Fachbereichen, Instituten) die Konditionen der Weiterverteilung der Mittel bestimmen kann.

Der Verweis auf Sachkompetenz- und persönliche Verantwortung zur Rechtfertigung der Verortung der Verfügungskompetenz über die Haushaltsmittel beim Kultusministerium bzw. der Hochschulleitung rekurriert auf Legitimationsvorstellungen des aufgeklärten Absolutismus, nach denen nicht das Parlament, sondern allein der Monarch (und seine Administration) zureichend aufgeklärt seien, um rational und verantwortlich über die Staatsfinanzen zu verfügen. Zwar sieht das neue Steuerungsmodell ex post Rechenschaftspflichten und Kontrollmöglichkeiten vor. Zu diesem Zeitpunkt sind allerdings häufig die Dinge schon irreversibel ins Werk gesetzt. Da ex ante keine Verwendungszweckbestimmungen erfolgen, fehlen auch die Maßstäbe für eine Feststellung verwendungszweckwidriger Mittelverteilung. Im neuen Steuerungsmodell wird entsprechend seiner Herkunft aus der marktwirtschaftlichen Wirtschaftstheorie im Grunde auch gar nicht davon ausgegangen, daß die Mißbrauchskontrolle durch ein System der Gewaltenteilung erfolgt, sondern die “Gesetze des Marktes" über die Richtigkeit von Leitungshandlungen entscheiden, äußerstenfalls durch Scheitern im Konkurs.

Vorwärts in die Vergangenheit
In der Begründungsrhetorik spielt das Argument, mit dem neuen Steuerungsmodell werde die notwendige Modernisierung des Hochschulsystems erreicht, eine zentrale Rolle. In bezug auf das Regierungs- und Rechtssystem führt der Weg des neuen Steuerungsmodells allerdings recht weit zurück in die Vergangenheit. Auf der staatlichen Seite in den alten Dualismus der konstitutionellen Monarchie des 19. Jahrhunderts, und zwar vor der Entscheidung des Budgetstreits zugunsten des Parlaments. Innerhalb der Hochschulen führt der Weg zurück hinter die durch das Hochschulrahmengesetz von 1976 installierte Einheitsverwaltung, nach der die Selbstverwaltungsgremien auch ­ soweit nicht durch die Landeshaushaltsgesetzgebung vorab bestimmt - über die Verwendung der finanziellen Ressourcen innerhalb der Universität zu entscheiden hatten, zurück in die alte Kuratorialverfassung. Die gegenwärtig betriebene Ersetzung normativer durch kontraktuale Steuerung führt zwar nicht zu einer Absorption des Verwaltungsrechts durch das Staatsrecht, wie in den 1960er Jahren in der ehemaligen DDR, sondern durch privatrechtliche Konstrukte als Vehikel der Ökonomisierung der Verhaltensorientierung und -koordination. Die Folgeprobleme dürften sich aber weitgehend entsprechen: Privilegien und finanzielle Zuwendungen für Wohlverhalten, statt durchsetzbare Rechtsansprüche. Da im Vertragsmodell die Machtbeziehungen sich erst aus den konkreten Verhältnissen der Akteure heraus konstituieren, führt der Weg quasi zurück in die mittelalterliche (Staats-) Rechtskultur, in der Herrschaft und Macht nicht konstitutionell festgelegt waren, sondern immer wieder neu erobert, behauptet und legitimiert werden mußten.

Von der Reform zur Systemänderung
Das Neue im neuen Steuerungsmodell liegt darin, daß zum ersten Mal in der deutschen Universitätsgeschichte ein Reformkonzept auf die Herauslösung der Hochschulen aus der Systematik staatlicher und korporativer Steuerung abzielt. Es geht dabei nicht um die finanzielle Überführung des Hochschulsystems in das Wirtschaftssystem (die Alimentation aus öffentlichen Mitteln soll weitgehend erhalten bleiben). Sondern durch die Übertragung betriebswirtschaftlicher Organisations- und Steuerungsformen eine "systemische" Kompatibilität zwischen Hochschulen und Wirtschaft in dem Sinne erzielt, daß in beiden Systemen gleichermaßen ökonomische Kalküle die wesentliche handlungsorientierende Größe darstellen. Die zur Finanzierung des Hochschulsystems staatlich vereinnahmten Mittel werden, indem sie aus der Steuerung durch das politische System herausgelöst und marktwirtschaftlichen Steuerungsmechanismen unterworfen werden, "reprivatisiert".

Mit der Marginalisierung der Steuerung durch das parlamentarisch politische System und der Synchronisation von Organisation und Steuerungsinstrumenten wird der Wirtschaft der unmittelbare Zugang zum Hochschulsystem eröffnet, so daß sich bei der Verfolgung wirtschaftlicher Interessen gegenüber dem Hochschulsystem der mühsame Weg der Einflußnahme über das politische System erübrigt. Für die Hochschulen entfällt die Möglichkeit, durch systemspezifische Strukturen und Verfahren die Austauschprozesse mit der Umwelt zu steuern.

Alternativen und Perspektiven
Reformkonzepte, die demgegenüber auf eine "Aequidistanz zum Privaten und Staatlichen" (Michael Daxner, 7. Bremer Universitätsgespräch 95, S. 91) abzielen, setzen eine "starke Bürgergesellschaft" jenseits von Staat und Wirtschaft voraus, die sich gegenwärtig nicht am Horizont der Entwicklung abzeichnet. Unter diesen Bedingungen ist eine Zweifrontenverteidigung der Hochschulautonomie nicht erfolgreich durchzustehen.

Anforderungen des Wirtschaftssystems an das Hochschulsystem grundsätzlich als Gefährdung der Freiheit von Forschung und Lehre zu begreifen und als illegitim abzuqualifizieren, wäre gleichermaßen verfehlt. Es bedarf vielmehr einer Organisationsform, mit der erreicht werden kann, daß diese Partikularinteressen nicht unmittelbar für die Aufgabenstellung und -bearbeitung der Hochschulen bestimmend werden, sondern der Überprüfung auf ihre Integrationsfähigkeit in ein Konzept gesamtgesellschaftlicher Gemeinnützigkeitsanforderungen an das Hochschulsystem unterzogen werden und gleichzeitig die Wissenschaftsfreiheit gewährleistet bleibt. Diese Problematik ist nur befriedigend lösbar, wenn die Hochschulen als (relativ autonome) Teilsysteme im staatlichen Organisations- und Steuerungssystem verbleiben.

Das deutsche Hochschulsystem ist seit der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts durch eine hochgradig bürokratisch administrative staatliche Regie und auf Seiten der Hochschulen durch Autarkiebestrebungen, der Drosselung der Austauschprozesse mit der Umwelt, gekennzeichnet. Um aus der daraus resultierenden Stagnation herauszukommen, bedarf es eines Hochschulreformkonzeptes, das auf eine neue politische Konstitution des Verhältnisses von Staat und Hochschule abzielt. Die Balance zwischen Wissenschaftsfreiheit und Gemeinnützigkeitsanforderungen an Forschung und Lehre muß im Diskurs zwischen parlamentarisch-politischem System und den Hochschulen gewonnen werden und nicht in Form von Zielvereinbarungen zwischen Kultusministerien und Hochschulleitungen. Die Universitäten (und ihre professoralen Repräsentanten) müssen ihre seit dem 19. Jahrhundert gepflegten Vorbehalte gegen Parlamentarismus und Demokratie als steuernde Institutionen des Hochschulsystems (endlich) aufgeben.

Um den Transformationsprozeß in eine funktionale Organisationseinheit des Wirtschaftssystems aufzuhalten, bedarf es einer grundlegenden Reform der hochschulinternen Entscheidungsorganisation und ­verfahren, durch die nach innen und außen die wissenschafts- und ausbildungspolitische Problembearbeitungs- und ­entscheidungsfähigkeit der Hochschulen und damit ihre Diskursfähigkeit gegenüber der Gesellschaft und dem parlamentarisch politischen System wesentlich verbessert wird. Erforderlich ist eine entschieden stärker auf Problem- und Konfliktbearbeitung, statt auf Konsens (um fast jeden Preis) ausgerichtete Entscheidungsfindungsstruktur und ­kultur in den Selbstverwaltungsgremien. Wie bedeutsam auch immer wissenschaftliches Wissen für die Entscheidungsfindung in den Selbstverwaltungsgremien der Hochschule ist, sie betreiben nicht Wissenschaft, sondern Wissenschafts- und Ausbildungspolitik und Verwaltung. Solange Selbstverwaltungsgremien (in welcher Gruppenparität auch immer zusammengesetzt) sich weitgehend unfähig erweisen, jenseits der Fortschreibung von Haushaltsansätzen und des Gießkannenprinzips, mittelverteilungspolitische Entscheidungen zu treffen, scheitert eine Kritik an einer "autokratischen Herrschaft" der Leitungsebene über die Mittelverteilung innerhalb der Hochschulen mangels überzeugender Alternativen.

Bisher findet der Systemwechsel noch überwiegend ­ teilweise mit "alten" Organisationselementen vermischt ­ auf der Ebene der Steuerungskonstruktionen statt und ist als Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse erst in Teilbereichen sowie meist in moderaten Erscheinungsformen sichtbar. Wenn das Hochschulsystem verstärkt in die finanzielle "Abschmelzmasse" vom Sozialstaat zum schlanken (Ordnungs-)Staat gerät, dürfte sich der Prozeß der tatsächlichen Veränderung der Hoch-schullandschaft im Sinne einer Ökonomisierung auch in Deutschland erheblich beschleunigen und eine Rekonstruktion als ein reformiertes staatlich und korporativ gesteuertes System kaum noch möglich sein.

Vom Autor ist das Buch "Die Universität im 21. Jahrhundert: Dienstleistungsunternehmen oder öffentliche Einrichtung?"; Luchterhand-Verlag, Neuwied 2000, erschienen.

© Forschung & Lehre 2001